耕地“收支平衡”耕地转入潜力标准起源探讨

浏览次数：宣布日期：2022年11月16日

一、耕地“收支平衡”实验配景

“民为国基，，，，，谷为民命”，，，，，“食为政首，，，，，地为粮本”。。。粮食清静是“国之大者”，，，，，事关国家生长战略和国家清静。。。耕地是粮食清静的命脉，，，，，稳住粮食清静这个压舱石，，，，，归根结底要稳住耕地面积，，，，，特殊是要稳住粮食播种面积，，，，，并一直提高耕地质量。。。习近平总书记多次就耕地保�；；；な虑楹土甘城寰参侍饨蚁饕不啊⒆鞒鲋饕甘局富樱�，，，，坚持最严酷的耕地保�；；；ぶ贫龋�，，，，接纳“长牙齿”的硬步伐，，，，，坚决阻止耕地“非农化”、严酷管控“非粮化”，，，，，尤其是二十大报告中明确指出“全方位夯实粮食清静基本，，，，，周全落实粮食清静党政同责，，，，，牢牢守住十八亿亩耕地红线，，，，，逐步把永世基本农田所有建成高标准农田，，，，，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。。。

2020年9月，，，，，国务院办公厅印发《关于坚决阻止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）明确指出，，，，，严禁违规占用耕地绿化造林，，，，，严禁超标准建设绿色通道，，，，，严禁违规占用耕地挖湖造景，，，，，严禁占用永世基本农田扩大自然保�；；；さ兀�，，，，严禁违规占用耕地从事非农建设、严酷违法违规批地用地；；；；2020年11月，，，，，国务院办公厅印发《关于避免耕地“非粮化”稳固粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）要求，，，，，对耕地实验特殊保�；；；ず陀猛竟苤疲�，，，，严酷控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地；；；；2021年11月，，，，，自然资源部农业农村部国家林业和草原局印发《关于严酷耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）（以下简称“166号文”）提出，，，，，严酷落实永世基本农田特殊保�；；；ぶ贫龋�，，，，严酷管控一样平常耕地转为其他农用地，，，，，将两“通知”前耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，，，，，凭证现真相形，，，，，稳妥审慎处置惩罚，，，，，不允许简朴一刀切；；；；两“通知”后，，，，，未经批准改变永世基本农田耕地地类的，，，，，应稳妥处置惩罚并整改恢复为耕地，，，，，未经批准改变一样平常耕地地类的，，，，，原则上整改恢复为耕地，，，，，确难以恢复的，，，，，由县级人民政府赞成组织落实耕地“收支平衡”。。。至此，，，，，耕地保�；；；そ敫亍罢疾蛊胶狻焙透亍笆罩胶狻辈⑿械男率贝�。。。

二、耕地“收支平衡”一样平常要求

（一）耕地“收支平衡”看法与内在

凭证“166号文”，，，，，为守住18亿亩耕地红线，，，，，确保恒久稳固使用耕地不再镌汰，，，，，有须要凭证地方政府肩负的耕地保有量目的（“三区三线”划定计划中耕地保�；；；つ康模�，，，，对耕地（“三区三线”划定计划中永世基本农田图斑规模外一样平常耕地）转为其他农用地以及农业设施建设用地实验年度“收支平衡”，，，，，即除国家安排的生态退耕、自然灾难损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永世淹没外，，，，，耕地转为林地、草地（不含其它草地）、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，，，，，应当通过统筹林地、草地（不含其它草地）、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地的方法，，，，，补足一律数目、质量的可以恒久稳固使用耕地。。。需要注重的是，，，，，耕地“收支平衡”首先在县域规模内落实，，，，，县域规模内无法落实的，，，，，在市域规模内落实；；；；市域规模内无法落实的，，，，，在省域规模内统筹。。。

（二）耕地“收支平衡”各级部分职责

实验耕地“收支平衡”是落实耕地用途管制政策工具之一，，，，，是针对耕地与耕地之外其他农用地内部之间地类转换，，，，，是对耕地“占补平衡”政策的立异与增补。。。省级自然资源主管部分要会同相关部分增强指导，，，，，严酷耕地用途转用监视；；；；县级人民政府要强化县域规模内一样平常耕地转换为其他农用地和农业设施建设用地的统筹安排和一样平常监视，，，，，确保完本钱行政区域规模内耕地保有量和永世基本农田保�；；；な姑康摹！�。同时，，，，，县级人民政府认真组织体例年度耕地“收支平衡”总体计划，，，，，需要明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地的规模、结构、时序和年度内落实“收支平衡”的安排，，，，，并组织实验，，，，，且要充分思量养殖用地合理需求。。。涉及林地、草地整治为耕地的，，，，，需经依法依规审定后纳入计划，，，，，且需经由林草主管部分赞成；；；；涉及承包耕地转为林地等其他地类的，，，，，经批准后，，，，，州里人民政府指导、指导发包方依法与承包农户重新签署或变换承包条约，，，，，以及变换权属证书。。。自然资源部将通过卫片执法监视等方法按期开展耕地的动态监测羁系，，，，，实时发明和处置惩罚问题。。。

三、耕地“收支平衡”转出

（一）耕地“收支平衡”耕地转出规模

首先，，，，，坚持最严酷的耕地保�；；；ぶ贫龋�，，，，切合耕地“收支平衡”的项目只管阻止使用恒久稳固使用耕地，，，，，建议优先使用不稳固使用耕地；；；；其次，，，，，切合耕地“收支平衡”的项目应当切合相关行业定额标准，，，，，只管镌汰使用耕地面积；；；；其三，，，，，严酷把控耕地“收支平衡”转出规模，，，，，阻止使用耕地“收支平衡”政策随意调解耕地结构及农转用占用耕地行为，，，，，需明确转出规模主要涉及经依法批准占用一样平常耕地实验领土绿化工程（含绿化带以及领土空间造林绿化工程），，，，，经依法批准工商企业等社会资源将通过土地流转获得土地谋划权的一样平常耕地转为林地、园地等其他农用地，，，，，经依法批准占用一样平常耕地建设农田防护林并抵达领土视察分类标准且变换为林地，，，，，经依法批准占用一样平常耕地转为农业设施建设用地（新增农村蹊径、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破损耕作层的莳植设施），，，，，经批准新建水利水电工程中水库淹没区形成水面涉及占用耕地（领土视察分类标准中水库水面属于在三大类中属于农用地），，，，，其他属于占用耕地需要落实耕地“收支平衡”情形（例如农民自觉的举行农业结构调解引起的耕地转为其他农用地等）。。。

（二）耕地“收支平衡”耕地转出统计标准

以最新年度的领土变换视察为基础！�。�，，，，以各州里行政区域为统计单位进汇总上报，，，，，其中项目要切合领土空间总体妄想以及相关专项妄想，，，，，需要明确项目的名称、区位、四至规模、规模、建设类型、妄想用途、投资金额、建设时序等，，，，，涉及农村整体土地的，，，，，经承包农户书面赞成，，，，，由发包偏向州里人民政府申报，，，，，其他土地由实验单位或谋划者向州里人民政府申报，，，，，占用耕地的，，，，，应当自行确定增补或缴纳响应的耕地开垦费。。。别的，，，，，由农民自觉农业结构调解引起的占用耕地，，，，，由县人民政府兜底统一落实耕地“收支平衡”。。。凭证申报的项目情形，，，，，统一整合成国家2000数据库与最新年度的领土变换视察数据举行剖析，，，，，统计占用耕地类型、面积、权属类型、坐落单位、耕地质量等别等。。。

四、耕地“收支平衡”转入潜力标准

（一）耕地“收支平衡”耕地转入规模

坚持优化耕地结构，，，，，优先将与恒久稳固使用耕地尤其是永世基本农田（“三区三线”划定耕地保�；；；つ康暮陀朗阑九┨锿及撸┫嗔�“即可恢复”、“工程恢复”地类及已阻止生产使用的农业设施建设用地（最新领土变换视察数据中响应地类）等整治复垦为耕地，，，，，增进耕地进一步集中连片、质量进一步提升。。。别的，，，，，领土变换视察效果中“即可恢复”和“工程恢复”之外的林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地（宜耕农用地，，，，，尤其是位于平原区域的其他农用地）以及宜耕后备资源与建设用地可以整治为耕地（凭证地方现真相形，，，，，以地方政策为准，，，，，建议优先知足耕地“占补平衡”）也可纳入耕地“收支平衡”耕地转入规模。。。

（二）耕地“收支平衡”耕地转入潜力争斑筛选标准

为进一步周全摸清耕地“收支平衡”耕地转入潜力争斑，，，，，科学合理使用恢复类地块资源（本研究仅针对最新领土变换视察数据中的恢复地类），，，，，推进落实最严酷的耕地保�；；；ぶ贫龋�，，，，本次研究中耕地“收支平衡”耕地转入潜力争斑筛选剖析历程如下：

1. 明确耕地“收支平衡”耕地转入工具

以最新领土变换视察地类中的恢复地类为基础！�。�，，，，扣除地形坡度大于25度、河流湖区林区规模、河湖治理规模、生态保�；；；ず煜呒白匀槐；；；；さ毓婺！⒁盟匆患侗；；；；で婺！⑸饕；；；；で婺！⒊钦蚩⒔缦吖婺！⒁雅压┮逊⒅び玫毓婺！⑼肟笄婺！⒁嗽馐茏匀辉帜阉鸹偌笆芪廴竟婺！⒁呀ɑ蛄⑾罡弑曜寂┨锛巴恋卣蜗钅抗婺！⒘焱量占渫爰跋喙刈ㄏ钔胫氐憬ㄉ柘钅抗婺Ｒ约暗胤秸ち羯た占涔婺５炔磺泻弦蟮乜楹螅�，，，，剩余的恢复类园地、林地、草地、坑塘等作为主要视察评价工具。。。

（1）耕地“收支平衡”耕地转入工具分级分类

第一，，，，，集中连片潜力争斑I型，，，，，位于集中连片耕地（聚合50亩）周边的恢复类园地、林地、草地、坑塘，，，，，可以标注为“集中连片潜力争斑I型”，，，，，予以重点核实。。。需注重，，，，，凭证相关研究，，，，，以粮食生产为例，，，，，在安徽集中连片规模应为200亩左右，，，，，在重庆应抵达50亩(一年两熟地区)或100亩(一年一熟制地区)以上，，，，，在江苏100-300亩为宜，，，，，上海100-150亩为宜，，，，，本次研究暂定为50亩，，，，，各地依实确定。。。

第二，，，，，集中连片潜力争斑Ⅱ型，，，，，不在上述集中连片耕地周边但单独地块面积凌驾50亩的恢复类园地、林地、草地、坑塘，，，，，标注为“集中连片潜力争斑Ⅱ型”，，，，，也应当予以重点核实。。。

第三，，，，，非集中连片潜力争斑I型，，，，，在集中连片潜力争斑外，，，，，单独地块面积凌驾15亩的恢复类园地、林地、草地、坑塘，，，，，标注为“非集中连片潜力争斑I型”，，，，，应当所有予以核实。。。

第四，，，，，非集中连片潜力争斑Ⅱ型，，，，，除上述集中连片与非集中连片潜力争斑I型外，，，，，单独地块面积小于15亩的恢复类园地、林地、草地、坑塘，，，，，标注为“非集中连片潜力争斑Ⅱ型”，，，，，由地方政府连系辖区现真相形，，，，，自行确定是否举行核实。。。

（2）耕地“收支平衡”转入工具核实评价系统构建

1）评价系统构建内容

探索从地块自身条件（涉及生产现状、交通条件与水源包管）、恢复本钱（经济本钱）、群众意见（未来预期）等三大层面举行构建评价指标系统，，，，，逐地块开展视察评价。。。

将耕地“收支平衡”转入图斑潜力作为评价指标目的层，，，，，将生产现状、交通条件、水源包管、恢复本钱、群众意见等作为评价的准则层，，，，，共选择了15个评价指标举行构建。。。

其中，，，，，生产情形主要涉及现实使用状态，，，，，包括莳植农作物或林木品种、养殖水产种别。。。

交通条件，，，，，主要涉及恢复为耕地后，，，，，是否利便抵达耕作和可一连使用。。。分为有便于通达的蹊径且耕作距离少于500米、有便于通达的蹊径且耕作距离少于1000米、无便于通达的蹊径或耕作距离大于1000米三个种别。。。

恢复本钱，，，，，主要为恢复为耕地所需用度，，，，，主要包括工程建设用度、地表青苗（或养殖水产）赔偿用度、后期莳植管护津贴三部分。。。分为亩均3万元以下、3-5万元、5-10万元、10万元以上四个种别。。。

水源包管，，，，，主要为恢复为耕地后，，，，，周边是否有富足的水源包管农作物莳植生长。。。分为周边100米内有水源可包管、周边100-500米内有水源可包管、周边500米外有水源可包管三个种别。。。

群众意愿，，，，，主要所在农村整体经济组织是否愿意将其恢复为耕地。。。分为愿意、不肯意两个种别。。。

表1 耕地转入潜力综合指标评价系统

2）评价标准确定

凭证相关专家意见，，，，，连系现实项目履历判断，，，，，制订相关评价标准，，，，，其中准则层效果为容易恢复效果的耕地转入潜力争斑最终判断效果为可以恢复（优先纳入耕地转入潜力库）；；；；准则层效果为较难恢复效果的耕地转入潜力争斑最终判断效果为建议恢复（凭证耕地转出情形依实判断是否纳入）；；；；准则层效果中有一项为难以恢复效果的耕地转入潜力争斑最终判断效果为不建议恢复（不建议纳入）。。。

表2 耕地转入潜力综合评价分类分级判别表

2. 耕地“收支平衡”转入工具外业核实

首先，，，，，制作统一底图。。。凭证前述耕地“收支平衡”耕地转入工具与分类分级标准举行剖析数据，，，，，形成最终的耕地“收支平衡”转入潜力基础图斑，，，，，上传到“领土视察云”app，，，，，新建县级耕地“收支平衡”转入潜力视察使命。。。

图1 耕地“收支平衡”耕地转入潜力争斑核查界面

其次，，，，，逐图斑实地调审核实。。。充分使用县级耕地“收支平衡”转入潜力视察使命�？？？？椋�，，，，逐图斑地块举行实地调审核实，，，，，对每一个图斑地块从差别角度拍摄4张以上的照片，，，，，充分反应该地块目今实地全貌、莳植使用情形，，，，，并认真填写每个图斑地块对应相关指标层的视察内容及判断效果，，，，，确保视察数据完整准确、不缺不漏。。。

图2 耕地“收支平衡”耕地转入潜力争斑举证照相界面

图3 耕地“收支平衡”耕地转入潜力争斑信息填写界面

第三，，，，，统一开展评价整合数据。。。凭证前述评价标准，，，，，充分思量恢复类园地、林地、草地、坑塘地块的莳植类型、交通条件、恢复本钱、群众意愿、水源包管等种种影响因素，，，，，对耕地“收支平衡”转入潜力争斑举行分级评价，，，，，最终汇总形成耕地“收支平衡”耕地转入潜力地块图斑数据效果。。。

最后，，，，，确定耕地“收支平衡”转入图斑。。。凭证评价效果，，，，，连系年度耕地“收支平衡”耕地转出地类、规模和耕地质量情形，，，，，举行恢复耕地项目可行性研究，，，，，确保耕地结构有优化，，，，，面积不镌汰，，，，，质量有提高。。。

五、耕地“收支平衡”耕地转入潜力标准总结

总体而言，，，，，耕地“收支平衡”是落实最严酷耕地保�；；；ぶ贫鹊囊幌钫吡⒁欤�，，，，是强化耕地用途管制的政策工具，，，，，有利于完成耕地保�；；；ぴ鹑文浚�，，，，优化农用地结构结构，，，，，提高耕地质量及农业综合生产能力，，，，，实现保�；；；ち甘城寰病⒔ㄉ枭拿鞯鹊目梢涣ぁ！�。在开展耕地“收支平衡”计划体例历程中，，，，，应因地制宜学习差别区域耕地“收支平衡”相关政策和手艺要点，，，，，明确耕地“收支平衡”转出的工具，，，，，掌握各地耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地规模、结构、时序，，，，，重点连系耕地“收支平衡”转入图斑潜力评价，，，，，实验耕地恢复项目。。。

别的，，，，，本次研究为镌汰耕地“收支平衡”耕地转入潜力核实事情量仅仅将最新领土变换视察数据中的可恢复地类作为核查工具且评价系统相对简朴，，，，，为切实做好耕地保�；；；な虑椋�，，，，科学实验耕地“收支平衡”，，，，，耕地转入潜力评价的工具有待进一步扩展，，，，，评价指标系统有待进一步优化。。。

主要参考文献：

自然资源部农业农村部国家林业和草原局印发《关于严酷耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）；；；；

江西省自然资源厅江西省农业农村厅江西省林业局关于严酷耕地用途管制的意见（赣自然资字〔2022〕21号）；；；；

广西壮族自治区自然资源厅广西壮族自治区农业农村厅广西壮族自治区林业局关于严酷耕地用途管制的实验意见（桂自然资发〔2022〕24号）；；；；

山东省自然资源厅关于贯彻自然资发〔2021〕166号文件严酷耕地用途管制的实验意见（鲁自然资字〔2022〕77号）；；；；

广东省自然资源厅关于印发《广东省耕地恢复潜力视察评价事情计划》的通知（粤自然资耕保〔2021〕1953号）。。。

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